§4. Функции и компетенция органов публичной власти

Понятие функций государства и функций государственных органов вошли в лексикон отечественной державознавчої науки еще в начале XIX в. вместе с идеями конституционализма. Широко использовались они и в советской теории государства и права, став в 70-е гг. предметом широкой научной дискуссии.

На сегодня в юридической науке преобладает точка зрения, согласно которой функциями органов государственной власти основные направления их деятельности, в которых проявляется их сущность и назначение в государственном механизме. Каждый государственный орган в соответствии со своей компетенцией выполняет присущие ему функции. Функции государства в целом осуществляются через функции отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства.

Функции государства (а соответственно - и государственных органов) подразделяются по сферам деятельности («объектные» или «предметные» функции) и по формам деятельности («технологические», «властные» или «организационные»).

Традиция выделять функции государственных органов по формам их деятельности происходит от классиков дореволюционной юридической науке Российской империи второй половины ХІХ - начала ХХ ст. (таких как В.В.Івановський, А.С.Алексєєв, Н.М.Коркунов, Ф.Ф.Кокошкін и др.), которые под влиянием теории Ш.монтескье выделяли три функции государственной деятельности: законодательную, исполнительную и судебную . При этом распределение функций государственной власти по их юридической природе назывался материальным, а распределение их по компетенцией органов - формальным. Государственные органы распределялись на три категории в зависимости от того, какой род функций был преобладающим для них. Принципиальное значение имел вывод о том, что «каждый орган, несмотря на принципиальное наделения его какой-то одной функцией, добавляет к ней в интересах своей политической власти в определенной степени и другие функции и таким образом в определенной степени их всех объединяет». Указанные авторы особо подчеркивали недопустимость смешения функций государственной власти с ее задачами, вытекающими из цели государства (в качестве которой провозглашалось «преследование общественного интереса»), такими как охрана внешней безопасности, защита права, забота об экономическом благосостоянии населения и т.д., и отмечали, что одно и то же государственное задание может осуществляться государством в различных формах проявления власти, и, наоборот, одна и та же функция власти может служить разным задачам.

Практика выделения объектных функций государственных органов сложилась в рамках советской юридической науки, которая отказалась от какой-либо связи с концепциями буржуазного государствоведения и выдвигала на первый план классовый подход к анализу проблем государства и права. Функции государства, соответственно, определялись как главные направления деятельности государства, выражающих его классовую сущность и назначение в обществе. Наряду с функциями государства в научной литературе выделялись и функции ее органов, однако принцип разделения властей отрицался как буржуазный, вместо него провозглашался принцип полновластия Советов, а основные направления деятельности последних признавались первоначальными по отношению к функциям всех других государственных органов. Функции исполнительно-распорядительных органов считались конкретизуючими функции Советов по отдельным сферам государственной и общественной жизни.

Сейчас в качестве основных объектных функций государства и его органов признаются политическая, экономическая, социальная, культурная, экологическая, оборонная, внешнеполитическая, внешнеэкономическая, гуманитарная. По способам (формам) деятельности различают законодательную (нормотворческую), исполнительную, судебную, учредительную, контрольную и себя интерпретационную функции.

Компетенция представляет собой юридически установленную «систему координат», с помощью которой можно четко установить принадлежность конкретного дела до «сферы властвования» определенного органа и конкретную роль последнего в решении этого дела. Элементами компетенции являются юридические явления, которые дают возможность делать вполне определенный вывод о «принадлежности», правомочность властного органа в конкретных публичных правоотношениях. Ни функции, ни задача сделать такой вывод возможности не дают. «Принадлежность» органа определяется другими двумя факторами: подведомственностью и полномочиями. Именно эти юридические явления и являются элементами компетенции органов публичной власти. Ведь, анализируя законность действий органов власти, всегда выходят именно из двух критериев: входит ли данное дело в сферу «властвования» этого органа и имел ли он право действовать именно таким образом.

Значительное количество органов имеют равные полномочия (например, министерства), но компетенция каждого из них строго индивидуальна благодаря различиям в подведомственности. В то же время предметы ведения некоторых органов частично пересекаются (например, сфера обеспечения обороноспособности и национальной безопасности Украины), но полномочия этих органов в «общих» сферах являются исключительно индивидуальными, неповторимыми, а потому никакой «конкуренции» не происходит.

Полномочия государственного органа является его «правообов'язками», поскольку при наличии необходимых юридических фактов орган не может реализовать свои полномочия, одновременно выступая как носитель субъективного права в отношении подвластного субъекта. Недаром законодательство для определения конкретных полномочий властного органа использует глаголы в третьем лице единственного числа: «назначает», «координирует», «руководит» и т.д. Ведь именно такая форма дает возможность наиболее точно выразить «двойственную» сущность указанных полномочий: указать права органа, одновременно давая понять недопустимость их неприменения. При этом следует иметь в виду, что, как вполне справедливо отмечают А.Ф.Ноздрачов и-Ю.А.Тихомиров, «орган «правозобов'язаним» не только перед государством и перед обществом, но и перед гражданином», что нашло свое закрепление в ч.2 ст.3 Конституции Украины.

В современной державознавчій литературе и действующем законодательстве термины «подведомственность», «предметы ведения» и «круг подведомственных дел» используются как равнозначные. Именно в таком значении используется термин «подведомственность» в ГПК Украины (Глава 3), Коап (Глава 17) и в нескольких других нормативных актах. На наш взгляд, такое отождествление понятий является не совсем корректным, поскольку содержание указанных терминов несколько не совпадает. Подведомственность является родовым понятием, а предметы ведения - видовым, более узким по содержанию.

Подведомственность - это юридическое указание на круг общественных публично-правовых отношений, полноправным субъектом которых выступает конкретный орган публичной власти. Но точность такого указания может быть достигнута только путем определения качественной (содержательной) и количественной (территориальной) специфики определенных отношений. Юридическое указание на особенности содержания этих отношений как раз и представляет собой предметы ведения, но само по себе такое указание не предоставляет необходимой точности и полноты для характеристики подведомственных правоотношений, поскольку содержит в себе угрозу территориального «перекресток» полномочий различных органов. Поэтому вторым элементом подведомственности является территориальная подведомственность. Территориальный показатель используется законодателем как одно из средств (наряду с предметами ведения) для определения сферы общественных отношений, полномочным субъектом которых выступает конкретный орган публичной власти и разграничения компетенции органов, выполняющих однородные функции, имеют равный правовой статус или тождественные полномочия в однородных по содержанию правоотношениях.

К сожалению, на внутреннюю структуру подведомственности до сих пор не обращалось достаточного внимания в специальной литературе, а ее составные элементы в основном рассматривались в отрыве друг от друга. Так, довольно распространенным в современном державознавстві является суждение о том, что по характеру полномочий органы государственной (в том числе исполнительной) власти делятся на органы общей компетенции и органы специальной компетенции. На самом деле, в этом случае критерием деления выступает не характер полномочий, а широта предметной подведомственности (предметная специализация) органа публичной власти.

В свою очередь, вопрос о территориальном размежевании компетенции рассматривается преимущественно в связи с проблемой формы государственного и административно-территориального устройства, главным образом в аспекте разграничения компетенции между центральными и местными органами исполнительной власти. Главная ошибка такого подхода заключается в отрыве данного вопроса общей проблемы определения структуры и компетенции органов публичной власти, что приводит к неточным выводам. Ведь речь все время идет о разграничении полномочий, хотя в большинстве случаев проблема заключается не только в конкретных полномочиях, но и в территориальных границах их применения, т.е. в территориальной подведомственности. К тому же нарушается внутренняя согласованность элементов компетенции, ведь все они являются логически обусловленными и структурно взаимосвязанными, представляя в совокупности неделимое единство, систему.

Суммируя все вышеуказанные общетеоретические выводы, считаем целесообразным изобразить структуру компетенции органов публичной власти в виде такой схемы:

Следует иметь в виду, что компетенция государственных органов в отношении компетенции государства имеет производный характер. Обладая начальной компетенцией, в общем очерченной Конституцией, государство распределяет ее между своими органами таким образом, чтобы они работали согласованно и представляли собой единый целостный механизм, который осуществляет государственные функции. Понятно, что государство не может наделить свои органы компетенцией, которая бы превышала ее собственную. При этом компетенция государственного органа определяет точные границы его деятельности и тем самым координирует ее с деятельностью других органов публичной власти, а следовательно, и с деятельностью всего государственного аппарата.

Поскольку компетенция органа государства определяется путем издания правовых норм, она представляет собой явление не только государственно-властное, но и правовое. Как правило, компетенция органа устанавливается высшими органами государственной власти, и только компетенция последних устанавливается волей народа (как единого источника власти по Конституции).

В специальной литературе высказаны различные суждения по вопросу о соотношении функций с компетенцией государственных органов. При этом разнообразии подходов к решению данной проблемы, практически все исследователи едины в том, что функции и компетенция любого органа государства находятся в тесной связи между собой. Функция государственного органа указывает главное направление его деятельности, путь к общей цели. Для решения конкретных задач, возникающих на этом пути, за органом юридически закрепляются определенные потенциальные возможности, которые очерчиваются в праве за вид и меру возможного и должного поведения властной (полномочия), сферу применения (предметную подведомственность) и территорию действия (территориальную подведомственность). Принимая во внимание, что полномочия, предметная и территориальная подведомственность составляют понятие «компетенция», можно сделать вывод, что функции являются направлениями реализации (применения) компетенции на пути к поставленной перед органом цели: компетенция à функции à задачи à цель. Как вполне справедливо указывает В.Ф.Погорілко, компетенция органа является производной от функций, она по содержанию является более подвижной, динамичной, приспособленной к более частым изменениям.

Вместе с тем функции органа власти оказываются именно через совокупность всех элементов компетенции. При этом основные направления деятельности государственных органов являются производными от главных функций государства, или, другими словами, функции государства распределяются между всеми органами в зависимости от места каждого из них в государственном механизме.