Нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов публичной власти (Кабанова И.Е.)

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). В частноправовых отношениях упомянутые субъекты участвуют опосредованно - от их имени выступают органы государственной власти и местного самоуправления, иные, осуществляющие функции этих органов лица (органы публичной власти). То же можно сказать и об отношениях преимущественно публично-правового характера, регулируемых нормами конкурентного законодательства.Хотя в конкурентных отношениях с участием органов публичной власти есть и частноправовая составляющая. Она, по мнению Д.А. Петрова, связана с реализацией не публичной компетенции, а хозяйственной, которая направлена на создание условий для деятельности органов власти, проведение торгов на размещение заказов, передачу прав на имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности. Именно этим вызваны ограничения и запреты в отношении органов власти, направленные на создание конкурентных условий взаимодействия с ними и воспрепятствование использованию публичной компетенции в частноправовых отношениях <1>.--------------------------------<1> См.: Петров Д.А. Антимонопольное законодательство: теория и практика применения. СПб.: Нестор-История, 2012. С. 27.

Органы публичной власти - органы государственной власти и местного самоуправления, выступая в хозяйственном обороте в качестве носителей властных функций, а также в качестве юридических лиц, могут оказываться субъектами конкурентных правонарушений, которые они допускают в обеих этих ипостасях, но главным образом будучи исполнителями властно-распорядительных функций.Д.А. Петров, вводя в научный оборот понятие субъектов, обладающих публичной компетенцией, указывает, что они не принимают непосредственного участия в конкурентной борьбе, но, реализуя властные публичные полномочия, способны оказать решающее воздействие на условия обращения товаров (работ, услуг), повлиять на принимаемые хозяйствующими субъектами решения, создать неоправданные преимущества отдельным хозяйствующим субъектам и иным негативным образом воздействовать на состояние рынка <2>.--------------------------------<2> См.: Петров Д.А. Указ. соч. С. 62.

Учитывая особое правовое положение государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также их органов и должностных лиц, законодатель ввел ряд запретов и ограничений с целью минимизации негативного влияния на конкурентную среду со стороны органов публичной власти - такие "защитные механизмы" от негативного воздействия со стороны органов публичной власти содержатся в отдельной главе III (ст. ст. 15 - 16) Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <3> (далее - Закон о защите конкуренции), а также ст. ст. 17 - 21 названного Закона.--------------------------------<3> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3434.

Органам публичной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), а равно запрещаются соглашения между органами публичной власти или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Частные случаи запрещенных действий (бездействия) и их последствий представлены в ст. ст. 15 - 16 Закона о защите конкуренции.Если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), требования о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, подлежат удовлетворению.Одну из групп запретов, адресованных органам публичной власти, составляет запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) (ст. 15 Закона о защите конкуренции). Здесь важно учитывать, что как таковой хозяйственной деятельностью, которая могла бы нарушить конкурентное состояние рынка, органы публичной власти не занимаются, и преимущества в хозяйственной деятельности от неправомерных действий органа публичной власти получает хозяйствующий субъект.Антимонопольные запреты установлены для органов власти именно как для властных субъектов, имеющих полномочия вмешиваться в деятельность хозяйствующих субъектов и изменять течение обычной хозяйственной практики в пользу определенных лиц.Проявлением антиконкурентных действий и соглашений между органами публичной власти или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий являются следующие последствия либо возможность их наступления: повышение, снижение или поддержанию цен (тарифов); необоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, раздел товарного рынка, ограничение доступа на товарный рынок, выход с товарного рынка или устранение с него хозяйствующих субъектов.Поскольку одной из задач конкурентной политики названо повышение эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий органов власти посредством совершенствования антимонопольного регулирования, что принадлежит к функциям Федеральной антимонопольной службы России <4>, деятельность по пресечению антиконкурентных действий и соглашений органов публичной власти осуществляется ФАС России непосредственно и через ее территориальные органы.--------------------------------<4> См.: п. 1 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" // СЗ РФ. 02.08.2004. N 31. Ст. 3259.

Деятельность антимонопольных органов облекается в форму административных процедур. Ряд процедур, таких как рассмотрение заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, рассмотрение ходатайств о предоставлении государственных и муниципальных преференций, осуществляются антимонопольным органом. Другие процедуры, такие как проведение проверок и рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства, рассмотрение жалоб на торги в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, реализуются специально созданными антимонопольным органом комиссиями и инспекциями.Допустившим нарушение антимонопольного законодательства и привлекаемым к ответственности в порядке ч. 1 ст. 37 Закона о защите конкуренции лицам антимонопольным органом выдаются обязательные для исполнения предписания, перечень которых является закрытым (ст. 23 Закона о защите конкуренции).Согласно ст. 50 Закона о защите конкуренции предписание выдается ответчику на основании решения, вынесенного комиссией по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Кроме того, выдача предписания регламентирована также ст. ст. 33, 35, 39, ч. 4 ст. 41, ст. 49 Закона о защите конкуренции.Антимонопольный орган может выдавать предписание органам публичной власти без рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства при наличии явных признаков нарушения антимонопольного законодательства, соглашения, нарушающего антимонопольное законодательство, ограничения, устранения конкуренции (ст. 23 Закона о защите конкуренции).Применяя норму п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать, что в соответствии со ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Поскольку в п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции указано, что обязательные для исполнения предписания могут быть вынесены в отношении органов местного самоуправления без каких-либо ограничений по кругу этих органов, такие предписания могут быть вынесены антимонопольным органом в отношении любого органа местного самоуправления (п. 11 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. N 30 в ред. Постановления Пленума ВАС РФ от 14 октября 2010 г. N 52 <5>).--------------------------------<5> Вестник ВАС РФ. N 8. 2008.

Статья 21 Закона о защите конкуренции регламентирует выдачу антимонопольным органом предписаний при осуществлении контроля за предоставлением и использованием государственной или муниципальной преференции.Если антимонопольный орган установит факты предоставления преференций в нарушение установленного порядка или несоответствие ее использования заявленным целям, он выдает хозяйствующему субъекту, которому предоставлена такая преференция, федеральному органу исполнительной власти, органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, предоставившим такую преференцию, предписание о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, при условии что государственная или муниципальная преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, либо предписание о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию, при условии что такая преференция была предоставлена в иной форме.Привлечение к ответственности не освобождает от обязанности исполнить решение и предписание антимонопольного органа, выданное на основании решения. Согласно ч. 2 ст. 51 Закона о защите конкуренции неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность в соответствии со ст. 19.5 КоАП РФ.В соответствии с пп. "а" п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен полномочиями по отмене или изменению актов, нарушающих антимонопольное законодательство.Антимонопольные органы выявляют, расследуют и пресекают антиконкурентные действия (бездействия) органов власти (ст. 15 Закона о защите конкуренции), случаи заключения органами власти соглашений с хозяйствующими субъектами, которые ограничивают конкуренцию (ст. 16 Закона о защите конкуренции), случаи заключения договоров с нарушением антимонопольных требований к торгам и запросам котировок цен (ст. 17), заключение договоров в отношении государственного имущества при владении и распоряжении им (ст. 17.1), при заключении договоров с финансовыми организациями (ст. 18), порядок предоставления государственных и муниципальных преференций (ст. ст. 19 - 21) с нарушением антимонопольных требований, непредставление или представление заведомо ложной информации по запросу антимонопольного органа (ст. ст. 25, 25.4) и принимают меры по восстановлению конкуренции.К примерам поведения со стороны органов публичной власти, нарушающего состояние конкуренции, относится необоснованное предпочтение одного хозяйствующего субъекта иным, устраняющее всех прочих хозяйствующих субъектов с соответствующего сегмента товарного рынка и нарушающее состояние конкуренции товарного рынка.Так, антимонопольным органом были квалифицированы как действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в части установления запретов или введения ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности, действия Управления МВД по Брянской области <6>.--------------------------------<6> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 12 апреля 2013 г. по делу N А09-8074/2012 // СПС "КонсультантПлюс".

Управление МВД отказывало охранным организациям в просьбе согласовать место проведения периодической проверки частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, на базе одного из пяти хозяйствующих субъектов, имеющих лицензию на право осуществления образовательной деятельности по подготовке и переподготовке частных охранников, ссылаясь на то, что комиссией Управления МВД к обеспечению периодических проверок привлекается иное частное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования. При этом Управление МВД не представило доказательств, позволяющих определить преимущество базы используемого образовательного учреждения по сравнению с базами других учебных центров. Так как прохождение периодической проверки является условием осуществления соответствующим лицом, прошедшим профессиональную подготовку и сдавшим квалификационный экзамен, профессиональной деятельности в качестве частного охранника, поэтому организация прохождения проверок со стороны Управления МВД оказывает влияние на конкуренцию на рынке образовательных услуг по подготовке частных охранников и косвенно - на рынке охранных услуг.К иным видам нарушающих антимонопольное законодательство действий органов публичной власти принадлежит необоснованный отказ в удовлетворении правомерных обращений хозяйствующих субъектов.Достаточно часто в арбитражной практике встречаются дела, связанные с необоснованным отказом органов местного самоуправления муниципального района или органов местного самоуправления городского округа в выдаче разрешения на размещение рекламных конструкций, несмотря на то что в ст. 15 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" <7> исчерпывающим образом определены основания для такого отказа. В данном случае суды признают органы публичной власти нарушившими антимонопольное законодательство и выносят решения в пользу хозяйствующих субъектов и антимонопольного органа <8>.--------------------------------<7> СЗ РФ. 20.03.2006. N 12. Ст. 1232.<8> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 28 марта 2013 г. N Ф09-1812/13 по делу N А76-13561/2012; Определение ВАС РФ от 28 мая 2013 г. N ВАС-6081/13 по делу N А76-13561/2012; Постановление ФАС Уральского округа от 5 июня 2013 г. N Ф09-4848/13 по делу N А50-18584/2012 // СПС "КонсультантПлюс".

Аналогично как нарушение Закона о защите конкуренции расцениваются и действия администрации муниципального образования, которая после вступления в законную силу Федерального закона "О внесении изменений в статьи 19 и 33 Федерального закона "О рекламе" не провела торги по предоставлению прав на установку и эксплуатацию ранее переданных хозяйствующим субъектам рекламных конструкций <9>.--------------------------------<9> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 12 февраля 2013 г. по делу N А43-12874/2011 // СПС "КонсультантПлюс".

Вопросы квалификации действий (актов) органов публичной власти в соответствии со ст. 15 Закона о защите конкуренции и порядка признания соответствующих лиц нарушившими антимонопольное законодательство регулируются самим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актами: Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденным Приказом Федеральной антимонопольной службы от 25 апреля 2006 г. N 108; Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным Приказом ФАС от 28 апреля 2010 г. N 220; Административным регламентом ФАС по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным Приказом ФАС от 25 декабря 2007 г. N 447, а также Приказом ФАС от 22 декабря 2006 г. N 337 "Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства".При квалификации поведения органов власти как нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции необходимо различать деятельность органа власти в рамках осуществления своих публичных функций и его деятельность как субъекта частноправовых отношений.Акты и действия (бездействие) органа публичной власти образуют нарушение ст. 15 упомянутого Закона только при наличии совокупности обозначенных выше обстоятельств; отсутствие любого из приведенных элементов не позволяет квалифицировать поведение органа власти в соответствии с названной нормой Закона. В частности, если неправомерное поведение органов власти не повлекло негативного воздействия на состояние конкуренции, то это указывает на отсутствие состава антимонопольного нарушения и такое поведение выведено за рамки антимонопольного регулирования, что, однако, не означает отсутствия правонарушения со стороны органа публичной власти.Статьей 16 Закона о защите конкуренции установлен запрет соглашений между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Список примерных последствий нарушений данной статьи, являющийся открытым, содержит четыре пункта, в которых поименованы наиболее часто встречающиеся последствия нарушения.В ст. 8 Закона о защите конкуренции содержится определение действий, которые являются согласованными действиями хозяйствующих субъектов, но на согласованные действия органов власти данная статья не распространяется.Статьями 19 - 21 Закона о защите конкуренции установлены правила предоставления государственных и муниципальных преференций.Статьей 19 Закона о защите конкуренции установлен закрытый перечень целей, на которые может предоставляться государственная и муниципальная преференция, однако данный перечень в силу п. 14 ч. 1 указанной статьи может быть расширен другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Установлено, что указанные преференции предоставляются с предварительного согласия антимонопольного органа, за исключением случаев, установленных ч. 3 ст. 19 Закона о защите конкуренции. В ч. 4 ст. 19 Закона о защите конкуренции перечислены возможности предоставления имущества, не являющиеся государственной и муниципальной преференцией.Статьей 20 Закона о защите конкуренции устанавливается порядок подачи заявления о даче согласия на предоставление преференции, в том числе перечень прилагаемых к заявлению сведений и документов.По результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган принимает одно из перечисленных в Законе о защите конкуренции мотивированных решений:- о даче согласия;- о продлении срока рассмотрения заявления в связи с необходимостью получить дополнительную информацию, при угрозе что преференция не соответствует целям либо ее предоставление может ограничить конкуренцию;- об отказе в предоставлении преференции;- о даче согласия на предоставление преференции и введении ограничения в отношении предоставления преференции.Ограничениями могут быть:- предельный срок предоставления преференции;- круг лиц, которым может быть предоставлена государственная или муниципальная преференция;- размер преференции;- цели предоставления преференции;- иные ограничения, применение которых оказывает влияние на состояние конкуренции.Если процедуры предоставления преференций используются для предоставления государственного или муниципального имущества в целях, на которые государственная или муниципальная преференция не распространяется, налицо нарушение антимонопольного законодательства.Например, действия администрации как лица, осуществляющего функции собственника муниципального имущества, по предоставлению муниципального имущества в аренду отдельным хозяйствующим субъектам без проведения торгов на цели, не поименованные в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, квалифицируются в качестве правонарушения, так как они привели или могли привести к ограничению конкуренции, поскольку лишили иных лиц, занимающихся аналогичной деятельностью, возможности получить данное имущество в пользование на тех же условиях <10>.--------------------------------<10> Определение ВАС РФ от 16 ноября 2012 г. N ВАС-14476/12 по делу N А43-23508/2010 // СПС "КонсультантПлюс".

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту: