Правовое регулирование и совершенствование деятельности территориальных органов МВД России районного уровня Текст научной статьи по специальности «Право»
В данной статье авторы рассматривают современные особенности регулирования деятельности территориальных органов МВД России районного уровня и правовые механизмы обеспечения их деятельности. В настоящее время резкое увеличение численности городских управлений (в каждом областном центре) и создание межрайонных и межмуниципальных территориальных ОВД требуют проведении научного анализа. Они коснулись лицензионно-разрешительных подразделений, УУП, ППС, вневедомственной охраны и др. В итоге проведенная реорганизация в определенных направлениях негативно влияет на положительный имидж органов внутренних дел ( полиции )
Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Мельников А.В., Васильев Ф.П.
Modern features of the regulation of the activity of territorial units of the Ministry of internal affairs at the district level
In this article the authors consider the modern features of the regulation of the activity of territorial units of the Ministry of internal affairs at the district level and legal mechanisms to ensure their activities. The sharp increase in the number of urban offices (in every regional center) and the establishment of the inter-district and intermunicipal territorial INTERNAL AFFAIRS require a scientific analysis. They referred to the licensing and permitting, UUP undepartmental, PPP, etc. Ultimately this reorganization in certain areas has a negative effect on the positive image of the internal affairs agencies ( police ).
Текст научной работы на тему «Правовое регулирование и совершенствование деятельности территориальных органов МВД России районного уровня»
первый заместитель начальника ГУОООП МВД России
доцент кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка,
доктор юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
A.V. MELNIKOV, first Deputy Head of the Russian Interior Ministry GUOOOP
F.P. VASILYEV, the senior lecturer of Faculty of management UDSOOP, doctor of law, Associate Professor, (Academy of Ministry of Internal Affairs of Russia)
Совершенствование деятельности территориальных органов МВД России районного уровня
The legal regulation of the activities of territorial bodies of the Ministry of internal affairs at the district level and their improvement
В данной статье авторы рассматривают современные особенности регулирования деятельности территориальных органов МВД России на районном уровне и правовые механизмы обеспечения их деятельности.
Безопасность, государство, закон, лицензия, общественный порядок, охрана, полиция, право, район, разрешение, муниципалитет, территория, сотрудник, услуги, указ.
In this article the authors consider the modern features of the regulation of the activity of territorial units of the Ministry of Internal Affairs of Russia on the district level and legal mechanisms to ensure their activities.
Security, law, license, public order, security, police, right, district, territory, municipality, facilities, Decree.
Вопросы организации и направления деятельности территориальных органов внутренних дел районного уровня всегда были актуальными как для МВД СССР, так и для МВД России. В целях поиска наиболее оптимальных вариантов регулирования их деятельности проводились научно-исследовательские работы и научно-практические мероприятия; это было необходимо для повышения уровня доверия граждан к сотрудникам органов внутренних дел, а также для эффективного обеспечения правопорядка и безопасности.
Данные аспекты нашли отражение в трудах ученых: А.И. Алексеева, В.В. Гордиенко, А.П. Ипакяна, Н.М. Кононова, Ф.Е. Колон-
тоевского, Л.М. Колодкина, В.С. Обидина, А.Ф. Майдыкова, Р.М. Мулукаева, Л.Л. Попова, А.С. Усковой.
Рассматриваемая нами тема является актуальной, потому что реформирование МВД России прежде всего отразилось на территориальных органах МВД районного уровня. Была пересмотрена не только структура территориальности, но и функции и задачи территориальных органов с учетом требований Президента и Правительства Российской Федерации. Так, по инициативе Президента РФ была создана полиция — основной субъект, обеспечивающий организацию, охрану правопорядка и безопасности граждан. В Указе Президента
Российской Федерации «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 1 марта 2011 г. № 248 была определена структура центрального аппарата МВД России и перечислены 15 подразделений, относящихся к полиции [4].
Но, к сожалению, на практике (в частности, в образовательных учреждениях МВД России) допускаются, по нашему мнению, нарушения требований данного документа: представители перечисленных в нем подразделений и служб, не относящихся к категории «полиция на местах», имеют специальные звания сотрудников полиции вместо внутренней службы. Это касается всех уровней (категорий) территориальных органов МВД России.
Территориальные органы внутренних дел районного уровня (городские, межрайонные, межмуниципальные и иные), обслуживающие муниципальные территории, населенные пункты, сельские поселения, различные зоны отдыха и т. д., при исполнении своих задач обязаны учитывать нормативные правовые акты субъекта РФ и муниципалитета. В данном случае должны учитываться территориальность, географическое положение, дислокация подразделений и служб территориального органа внутренних дел районного уровня.
В настоящее время вопросы организации и охраны общественного порядка и общественной безопасности регулируются в соответствии с нормами Федерального закона РФ «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ [3] и приказами МВД России. Кроме того, в целях улучшения организации территориальных органов внутренних дел Президентом и Министром внутренних дел РФ утверждены следующие типовые положения:
— о территориальном органе Министерства внутренних дел РФ по субъекту РФ [9];
— о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте [13];
— о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне [12].
Данные положения должны быть учтены руководителями органов внутренних дел регионального уровня при разработке непосредственных положений о территориальных органах внутренних дел (межрайонных и районных, межмуниципальных), а также отделов и отделений. В течение 2013—2014 гг. необходимо пересмотреть ранее разработанные положения, поскольку именно в данный период в различные нормативные правовые акты были внесены существенные изменения, касающиеся именно районных территориальных органов внутренних дел (например, в области миграции, образования, деятельности полиции и др.).
Проводимая в системе МВД России реформа имеет свои плюсы и минусы. Существующие сегодня проблемы проявлялись еще в 90-е гг. XX в.
Ученый А.И. Алексеев отмечал, что «. требует критического переосмысления, казалось бы, незыблемый принцип обеспечения внутренней безопасности, в соответствии с которым каждый район (даже если в нем проживает всего 2 тыс. человек) должен иметь свой отдел внутренних дел. Раньше этот принцип действовал по схеме: райсовет — исполком — райотдел внутренних дел со всеми присущими ему атрибутами и аксессуарами (начальник отдела, заместители, типовой набор служб, в том числе обеспечивающих, или работников по линиям, громоздкая отчетность и т. д.). Сейчас в этой схеме два первых звена практически выпадают или существенно видоизменяются, а третье, по существу, остается без изменений, что вряд ли можно считать оправданным. А «карликовые» райотделы внутренних дел, традиционно обращенные лицом к тому, от чего зависело их существование (совету, исполкому, теперь — администрации), и, соответственно, тяготеющие к райцентру, где располагались другие звенья районного управления, целесообразно преобразовать в отделения, пункты, стационарные посты полиции. Эти подразделения нужно повернуть лицом не к районному «начальству», а к населению, для чего необходимо определить их дислокацию в соответствии с интересами обслуживания населения и складывающейся обстановкой. Конечно, решать такие вопросы надо на месте, без каких-либо типовых структур, «спущенных» сверху» [15]. Данные проблемы, по нашему мнению, присутствуют и в настоящее время.
В одной из своих научных работ доктор юридических наук, профессор Ф.Е. Колонтаевский утверждал, что «.осуществляемые в Российской Федерации глубокие социально-экономические преобразования происходят в сложной противоречивой обстановке, сопровождающейся ростом преступности, и особенно ее организованных, насильственных форм. Это обусловило необходимость новой концепции организации и деятельности правоохранительных органов с целью нейтрализовать и переломить тенденцию роста преступности, усилить защиту жизни и здоровья, прав и свобод граждан, оградить все формы собственности от преступных и других противоправных посягательств» [16].
В настоящее время результаты реформирования территориальных органов внутренних дел районного уровня требуют, чтобы прежде всего региональные руководители пересмотрели выработку положений о конкретном органе внутренних дел (управлении, отделе, отделении, пункте, обслуживающих муниципальные
территории), поскольку нагрузки на местах совершенно иные. Например, за 1993 г. в Ленинском районе г. Ульяновска было зарегистрировано 3200 преступлений, из них 57 % совершено не жителями района. По журналу Ф-2 (сейчас таких журналов нет, есть единый журнал) было зарегистрировано более 5 тыс. иных сообщений. В районе располагается шесть гостиниц, а также вузы, общежития, рестораны, различные увеселительные заведения, управленческие структуры, проходят общественные политические мероприятия [18], но за 2012 г. в этом районе зарегистрировано всего лишь 1902 преступления при том, что продолжается тенденция к совершению правонарушений гражданами иных регионов (территорий).
Обратим внимание на то, что в области организации деятельности территориальных органов внутренних дел районного уровня существенную роль играют, как отмечает исследователь М.В. Коробкин, административные регламенты и реализуемые в ходе их применения процедуры. Они существенно могут улучшить качество деятельности органов внутренних дел, создадут оптимальный режим взаимоотношений должностных лиц органов внутренних дел и граждан, которые обратились за предоставлением какой-либо услуги в соответствующий орган внутренних дел [17].
Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» от 6 марта 2013 г. № 313-р [8] все органы государственной власти субъектов РФ должны принять региональные (районные) программы по обеспечению общественного порядка и противодействию преступности. Тем самым руководители территориальных органов внутренних дел (регионального и районного уровня) обеспечат реализацию указанных требований, например, в области обеспечения правопорядка на местах — в ближайшие годы.
Центральному аппарату МВД России (в данном случае — ГУОООП МВД России) следует периодически анализировать ход реализации на местах Государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности». В планы мероприятий (местных и муниципальных) должны вноситься соответствующие предложения в целях реализации комплексного подхода к использованию сил и средств и оперативного управления ими. В целях координирования используемых (планируемых) ресурсов, установления механизмов организации отдельных направлений допустим пересмотр запланированных мероприятий (в частности,
ведомственных). При этом следует обеспечить контроль в соответствующих службах и подразделениях в целях установления исполнительной дисциплины по принятым решениям (планам), а также проводить мониторинг о состоянии правоприменительной деятельности [19].
Одновременно руководителям территориальных органов внутренних дел (прежде всего на региональном уровне) необходимо следовать требованиям, содержащимся в следующих указах Президента Российской Федерации: «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» от 12 мая 2009 г. № 537 [6] и «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» от 18 апреля 1996 г. № 567 [5]. В процессе их реализации существенную роль играют умения руководителей определить и скоординировать основные направления деятельности органов внутренних дел (полиции).
Как следствие ошибок и недостатков, которые, к сожалению, присутствуют в деятельности подразделений органов внутренних дел (полиции), сохраняется потребность в выдвижении более продуманных управленческих решений со стороны руководителей территориальных органов внутренних дел на районном уровне. Здесь умение руководителя прежде всего состоит в использовании комплексного подхода к финансовому и ресурсному обеспечению, равномерному распределению нагрузки на соответствующие подразделения органа.
Отметим, что все подразделения полиции, которые имеют непосредственное отношение к вопросам обеспечения безопасности, несут повышенную нагрузку. Не секрет, что в некоторых подразделениях выполнение задач осложнено. Кроме того, существует проблема грамотного комплексного использования сил и средств территориальными органами внутренних дел районного уровня, прежде всего — межрайонными и межмуниципальными (протяженность, разрозненность территории и пр.). Например, в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД) происходит уменьшение количества транспортных единиц на фоне увеличения протяженности обслуживаемых дорог. Для деятельности современного участкового уполномоченного полиции (УУП) характерна тенденция к увеличению численности обслуживаемого населения, поскольку происходит сокращение штатных единиц, а также — ограничение (в некоторых случаях и исключение) обеспечения транспортом без учета протяженности обслуживаемых населенных пунктов и др. В подразделениях вневедомственной охраны наблюдается рост количества обслуживаемых (охраняемых) объектов, увеличение про-
тяженности маршрутов патрулирования и др. В подразделениях по делам несовершеннолетних — рост числа лиц, состоящих на профилактическом учете при увеличении общей нагрузки по количеству населенных пунктов или протяженности территорий и т. д.
Подобные факты имеются почти в каждом подразделении, но при этом высокими требования, которые необходимо неукоснительно соблюдать, остаются: обеспечение общественного порядка, комплексное использование сил и средств, сохранение в подразделениях благоприятного рабочего и профессионального климата.
Для успешного выполнения данных задач необходим неординарный подход при составлении ведомственных (собственных) нормативных правовых актов, что требует изменения взаимодействия в процедуре выработки решений с низовыми территориальными государственными органами в пределах компетентности соответствующих федеральных органов исполнительной власти (собственных и ведомственных), структура и перечень которых установлены Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 г. № 636 [7]. Цель данного Указа — в формировании эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112 Конституции Российской Федерации [1] и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ [2] и др.
Так, например, уже изменено правовое положение Минздрава, Минрегионразвития, Минфина и Минсельхоза России, ФМС России (последняя выведена из ведения МВД России). Созданы Министерство спорта и Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, с территориальными органами которых территориальные органы внутренних дел на районном уровне взаимодействуют по всем направлениям обеспечения безопасности и поддержания правопорядка.
Таким образом, затронутые нами вопросы организации и деятельности территориальных органов внутренних дел на районном уровне после проведенных реформ МВД России требуют более глубокого анализа и изучения.
Следует согласиться с мнением А.С. Усковой о том, что сложившееся неблагоприятное положение с состоянием преступности в стране объясняется не только социально-экономическими трудностями, имеющими место в современной России, но и недостаточно эффективной деятельностью органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка [20].
За 2010—2013 гг. в России пересматривались вопросы порядка предоставления государст-
венных услуг всеми субъектами управления, что также распространяется и на органы внутренних дел. При этом, по нашему мнению, вопросы ли-цензионно-разрешительной работы в органах внутренних дел на региональном и районном уровне в какой-то степени разрешены не в пользу населения, а с учетом интересов полиции. Это выражается в излишней централизации осуществления контроля за оборотом оружия, частной охраной и детективами. Так, например, если ранее гражданин обращался со своими вопросами в подразделение по лицензионно-раз-решительной работе по месту жительства, то с момента реформы все изменилось. К сожалению, чаще всего подобные ситуации бывают объяснены и оправданны. Ввиду чего возникает вопрос, должны ли уважать полицию граждане за предоставление таких «услуг»?
Выход из сложившейся ситуации видится нам в следующем. Руководителям региональных органов МВД России необходимо пересмотреть вопрос чрезмерной централизации подразделений лицензионно-разрешительной работы (которые были преобразованы без учета географического положения населенных пунктов региона) на региональных уровнях. Вопросы совершенствования в системе управления (касающиеся предоставления услуг населению) должны периодически пересматриваться в пользу граждан, а не ведомства, в целях экономичного использования соответствующих ресурсов, обеспечения безопасности и правопорядка с наименьшими затратами, а также сохранения оперативности по соответствующим направлениям. Пересмотр данных вопросов должен осуществляться прежде всего «снизу», так как достаточно затруднены процессы приближения населения к власти и приобретения доверия граждан.
Актуальной задачей органов внутренних дел (полиции) является недопущение социально-кризисных ситуаций на местах. Практика показывает, что «социальные взрывы» происходят в тех случаях, когда субъектами управления (должностными лицами) нарушены управленческие технологии. Данные вопросы были освещены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г.
Приказ МВД России «О внесении изменений в Типовое положение о подразделениях по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное приказом МВД России от 26 мая 2008 г. № 460» от 31 октября 2013 г. № 879 [10] возлагает государственные функции по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств и на территориальные органы районных уровней. Данные функции должны осу-